Ulasan Berkaitan Cadangan Pindaan Perkara 1(2) Perlembagaan Persekutuan

Saya ingin mengulas ringkas berkaitan cadangan kerajaan untuk meminda Perkara 1(2) Perlembagaan Persekutuan. Pindaan ini walau pun kelihatan pada permukaannya ringkas dan tidak mempunyai kesan besar kepada perlembagaan, namun ia mempunyai signifikan tersendiri kerana ia ibarat satu perubahan haluan dalam usaha mengukuhkan kesepaduan rakyat dalam sebuah negara persekutuan.

Apa yang ingin dipinda?

Kerajaan bercadang untuk meminda Perkara 1(2) iaitu peruntukan perlembagaan yang berkaitan senarai negeri-negeri yang ada di dalam negara. Perubahan tidak melibatkan penambahan atau pengurangan negeri tetapi berkaitan susunan dan pembahagian negeri-negeri.

Kandungan yang sedia ada adalah seperti berikut:

(2) Negeri-Negeri Persekutuan terdiri daripada Johor, Kedah, Kelantan, Melaka, Negeri Sembilan, Pahang, Pulau Pinang, Perak, Perlis, Sabah, Sarawak, Selangor dan Terengganu.

Kerajaan berhasrat untuk mengubahnya kepada peruntukan perlembagaan yang baru seperti berikut: 

(2) Negeri-Negeri Persekutuan terdiri daripada—

(a) Johor, Kedah, Kelantan, Melaka, Negeri Sembilan, Pahang, Perak, Perlis, Pulau Pinang, Selangor dan Terengganu; dan

(b) Sabah dan Sarawak.

Peruntukan ini agak berbeza dengan peruntukan asal yang telah dipinda pada tahun 1976 iaitu seperti berikut:

(2) Negeri-Negeri Persekutuan terdiri daripada—

(a) Negeri-Negeri Tanah Melayu, iaitu Johor, Kedah, Kelantan, Melaka, Negeri Sembilan,Pahang, Perak, Pulau Pinang, Perlis, Selangor dan Terengganu;

(b) Negeri-Negeri Borneo, iaitu Sabah dan Sarawak; dan

Perbezaan cadangan pindaan hari yang dicadangkan ini dengan peruntukan yang sedia ada adalah dari sudut pembahagian. Peruntukan yang sekarang meletakkan semua negeri pada satu kategori tanpa dipecah-pecahkan. Pindaan yang dicadangkan akan memecahkan negeri-negeri kepada dua kelompok atau unit. Namun begitu, pembahagian ini agak ganjil kerana ia tidak dinamakan dengan apa-apa kategori. Pecahan ini dibuat begitu sahaja seolah-olah tanpa ada apa-apa sebab atau sandaran.

Keadaan ini berbeza dengan peruntukan sebelum pindaan pada tahun 1976 yang menggunakan istilah ‘Negeri-negeri Tanah Melayu’ untuk pecahan (a) dan ‘Negeri-negeri Borneo’ untuk pecahan (b). Dalam huraian kepada Rang Undang-undang pindaan Perlembagaan ini, disebut bahawa ia dibuat dengan tujuan untuk mengembalikan kedudukan Fasal (2) Perkara 1 Perlembagaan Persekutuan semasa pembentukan Malaysia pada tahun 1963 dengan ubah suaian. Berdasarkan berbezaan yang wujud, diyakini bahawa ubai suaian yang dimaksudkan ini merujuk kepada mengguguran perkataan ‘Negeri-negeri Tanah Melayu’ untuk pecahan (a) dan ‘Negeri-negeri Borneo’ untuk pecahan (b). Walau bagaimana pun, ia tidak menyebut kenapa ubah suaian itu dibuat.

Apakah alasan kerajaan meminda Perkara 1(2) ini?

Dalam huraian Rang Undang-undang disebut bahawa pindaan ini dibuat selaras dengan semangat Perjanjian Malaysia yang dimeterai pada tahun 1963. Pindaan ini memenuhi aspirasi dan harapan Kerajaan Negeri Sabah dan Sarawak, dan semua rakyat Sabah dan Sarawak. Dinyatakan juga bahawa, pindaan ini, dalam apa-apa cara, tidak mengubah fungsi Kerajaan Persekutuan dan Kerajaan-Kerajaan Negeri di bawah konsep federalisme.

Di dalam ucapan sempena Hari Malaysia 2018 yang lalu, YAB Perdana Menteri, Tun Dr. Mahathir Mohamad telah menyatakan komitmen Kerajaan untuk “mengembalikan status rakan sekutu (equal partner) kepada Sabah dan Sarawak” sebagaimana termaktub di dalam Perlembagaan Malaysia 1963, selaras dengan prinsip dan semangat yang terkandung di dalam Perjanjian Malaysia 1963 (Malaysia Agreement 1963) atau lebih dikenali sebagai MA63.

Dalam dokumen berkaitan MA63 bertajuk Kupasan Sejarah Perjanjian Malaysia 1963, yang diterbitkan oleh Jabatan Perdana Menteri pada September 2018 terdapat satu gambaran bahawa pihak kerajaan menganggap, Sabah dan Sarawak perlu diletakkan pada pengkelasan tersendiri yang setara dengan Persekutuan Tanah Melayu. Dalam erti kata lainnya, taraf negeri-negeri Sabah dan Sarawak adalah setara dengan Persekutuan Tanah Melayu dan Singapura dan bukanlah salah sebuah negeri seperti mana-negeri-negeri lain di dalam Persekutuan Tanah Melayu.

Dokumen itu mendakwa kononnya, dengan pindaan Perlembagaan pada tahun 1976 yang berkuatkuasa sehingga hari ini, Sabah dan Sarawak dianggap mengalami penurunan taraf daripada “rakan sekutu” Persekutuan Tanah Melayu kepada “anak” kepadanya atas alasan ia telah diletakkan sebaris dengan negeri-negeri lain di dalam Persekutuan Tanah Melayu yang asal. Oleh itu pindaan yang dicadangkan ini didakwa penting bagi mengembalikan semula kedudukan Sabah dan Sarawak sebagai rakan sekutu.

Apakah pindaan ini satu langkah yang wajar?

Saya berpendapat pindaan ini tidak perlu dan wajar ditolak atas sebab berikut:

1. Pindaan ini dicadangkan atas satu andaian yang tidak tepat berkaitan dengan kedudukan Sabah dan Sarawak berdasarkan sejarah dan Perlembagaan Persekutuan. Hakikatnya Perjanjian Malaysia 1963 tidak pernah menganggap Sabah dan Sarawak sebagai setaraf dengan ‘Persekutuan Tanah Melayu’, bahkan kedua-dua negeri itu sebenarnya diletakkan dalam kategori yang serupa dengan negeri-negeri lain yang sedia ada. Perkara 1 perjanjian itu menyebut ‘tanah-tanah jajahan Borneo Utara dan Sarawak dan negeri Singapura hendaklah dimasukkan dalam persekutuan bersama-sama dengan negeri-negeri sedia ada dalam Persekutuan Tanah Melayu… (the Colonies of North Borneo and Sarawak and the State of Singapore shall be federated with the existing States of the Federation of Malaya …)’.

2. Walau pun pihak yang menandatangani Perjanjian Malaysia 1963 melibatkan kerajaan United Kongdom, kerajaan Persekutuan Tanah Melayu, Borneo Utara, Sarawak dan Singapura, perlu diingat bahawa hanya kerajaan United Kingdom dan kerajaan Persekutuan Tanah Melayu sahaja yang benar-benar dianggap pihak yang mewakili kerajaan berdaulat dan menanggung obligasi perjanjian. Pada saat perjanjian itu ditandatangani Sabah dan Sarawak adalah koloni atau tanah jajahan British. Oleh itu, kedua-duanya tidak boleh dianggap sama taraf dengan Persekutuan Tanah Melayu.

3. Dalam Akta Malaysia 1963 yang dipersetujui di bawah Perjanjian Malaysia 1963, entiti Sabah, Sarawak dan Singapura disebut sebagai ‘negeri’ atau ‘states’, sama taraf dengan negeri-negeri lain. Istilah berkenaan terus digunakan walaupun selepas Perkara 1(2) dipinda pada tahun 1966 dan 1976. Tidak pernah wujud konsep yang meletakkan Sabah dan Sarawak sebagai entiti yang sama taraf dengan Persekutuan Tanah Melayu atau seluruh Negeri-negeri di Semenanjung.

4. Jika diterima kedudukan Sabah dan Sarawak sebagai entiti yang setaraf dan sama rata dengan Persekutuan Tanah Melayu atau seluruh Negeri-negeri di Semenanjung, maka akan berlaku satu keganjilan yang dahsyat dalam sistem pemerintahan negara. Jika seluruh negeri-negeri di Semenanjung dianggap satu entiti, di manakah kerajaannya?

5. Cadangan pindaan ini juga wajar ditolak kerana masalah yang berlaku yang melibatkan sosio-ekonomi di Sabah dan Sarawak adalah masalah dasar pembangunan dan sistem penyampaian (delivery system) yang lemah dan tempang, bukannya masalah undang-undang dan Perlembagaan. Cadangan pindaan ini, jika berjaya sekali pun, tidak memberi apa-apa makna kepada keperitan dan nasib rakyat bawahan di Sabah dan Sarawak.

6. Cadangan pindaan ini juga wajar ditolak kerana Perlembagaan Persekutuan sudah memberikan ruang yang istimewa kepada Sabah dan Sarawak. Dalam hal ini hak-hak Sabah dan Sarawak sudah kukuh diperuntukkan dalam Bahagian XIIA (Perlindungan Tambahan Bagi Negeri Sabah dan Sarawak), Jadual Kesembilan, Perkara 95B-95E, Perkara 112A-112E dan lain-lain. Soalnya adakah kerajaan Persekutuan terdahulu dan kerajaan hari ini benar-benar melaksanakan tanggungjawab yang diperuntukkan dalam Perlembagaan. Berdasarkan pemerhatian yang dibuat, masih banyak ruang penambahbaikan yang perlu dilakukan untuk memberikan hak sewajarnya kepada Sabah dan Sarawak. Semua ini boleh dilakukan tanpa perlu pindaan Perlembagaan.

7. Cadangan pindaan ini juga wajar ditolak kerana ia adalah satu langkah mundur ke belakang dari sudut kesejahteraan rakyat melalui pengukuhan sinergi antara negeri-negeri dalam Persekutuan. Ia ibarat merobek usaha-usaha yang telah digarap selama ini untuk membina integrasi nasional. Bahkan untuk jangka masa panjang, pindaan ini seolah-olah untuk melebarkan jurang antara dua kelompok negeri yang sedia dipisahkan dengan Laut China Selatan. Kita khuatir kalau-kalau pindaan ini membuka ruang untuk tangan-tangan tertentu berusaha untuk membawa Sabah dan Sarawak keluar dari Persekutuan Malaysia.

8. Jika hendak ditonjolkan taraf dan ketinggian sesebuah negeri dengan yang lain, sepatutnya negeri-negeri yang ada Raja-raja Melayu berada pada kedudukan berasingan dan lebih tinggi berbanding dengan negeri-negeri yang tiada Raja-raja Melayu. Ini kerana Raja-raja di negeri-negeri ini boleh dilantik sebagai Yang Di-Pertuan agong selaku Ketua Utama Negara melalui sistem pergiliran. Namun hal ini tidak perlu diperbesarkan kerana perkara yang lebih utama ialah untuk membina sebuah persekutuan yang mantap dengan mengutamakan integrasi nasional.

9. Semangat kenegerian adalah sesuatu yang tidak boleh dielakkan atas kecenderungan semulajadi. Semangat ini boleh dibina secara positif sebagai satu bentuk semangat patriotism dan juga boleh menjadi asas untuk mengelakkan berlaku penindasan dan kezaliman. Tetapi semangat kenegerian yang menebal dan berunsur fanatik menjejaskan kesepaduan rakyat dan boleh membawa kepada keruntuhan ikatan persekutuan. Pindaan ini seolah-olah menyuburkan perjuangan atas semangat kenegerian sempit yang membahayakan.

10. Akhir sekali, perlu juga diambilkira aspek keadilan dan keseimbangan antara negeri-negeri yang wujud dalam persekutuan. Perbezaan dalam hak dan layanan kepada negeri-negeri boleh berlaku tetapi ia tidak sepatutnya terlalu ketara dan semakin menebal.

Atas sebab-sebab di atas, saya berpendapat, Rang Undang-undang pindaan Perlembagaan ini wajar ditolak. Dalam realiti kemunculan politik yang berteraskan emosi dan persepsi, semangat kenegerian seringkali dijadikan modal kempen pilihan raya. Wujud usaha meracuni pemikiran rakyat negeri-negeri tertentu dengan menimbulkan kerisauan, dan rasa tidak puas hati atas dasar dan tindakan kerajaan persekutuan. Terdapat juga kempen dalam bentuk menanam kebencian kepada kerajaan Persekutuan atas dasar mereka menjadi mangsa kemunduran ketidakadilan yang didakwa. Jika pindaan ini berjaya, ia adalah sebahagian kejayaan mereka yang cederung kepada budaya politik begini.

Kita amat berharap agar pemimpin-pemimpin politik meletakkan kepentingan rakyat dan negara untuk jangka masa hadapan sebagai asas dalam membuat keputusan. Dari perspektif sokongan politik, bantahan kepada pindaan ini mungkin menjejaskan undi di kedua-dua negeri yang pernah dianggap sebagai ‘fixed deposit’ kerana mempunyai bilangan kerusi Parlimen yang besar. Namun, pemimpin yang bertanggungjawab tidak seharusnya menggadaikan masa depan negara semata-sata demi untuk meraih keuntungan sebentar melalui peti undi. Rakay memerhatikan siapakah pemimpin yang benar-benar jujur mengutamakan negara, dan manakah pemimpin yang berkiblatkan kuasa.

Moga negara Malaysia yang tercinta ini terus kukuh sebagai satu negara yang berdaulat, bersatu dan dirahmati oleh Allah.


MUHAMMAD FATHI YUSOF ialah Pensyarah Kanan (Undang-undang dan Perlembagaan) Pusat Pengajian Polisi Perdana Fakulti Teknologi dan Informatik Razak Universiti Teknologi Malaysia